机构改革视角下空间规划试点工作再思考

2018年3月13日，新一轮政府机构改革方案公布，自然资源部成为规划行业最为关注的焦点，由一个部门掌管山水林田湖草矿等全部自然资源，负责建立空间规划体系并监督实施，机构改革力度之大前所未有，生态文明建设高度前所未有，规划转型发展需求前所未有。在此背景下，长春市空间规划项目组在系统总结去年试点工作的基础上应对新时代新机构进行了规划行业发展趋势再思考，在空间规划体系建设方面提出了一些见解，抛砖引玉，供大家探讨。

一

自然资源部主要职责的内在逻辑

按照《国务院机构改革方案》，自然资源部职责主要包含三方面：一是负责测绘和地质勘察行业管理，二是统一调查和确权登记，三是建立空间规划体系并监督实施，三大职责构成了自然资源统一管理、资产化管理的闭环关系。

自然资源部主要职责的内在逻辑分析图

（一）测绘和调查是基础。针对自然资源的基础调查目前主要有土地调查、林业调查和地理国情普查，三项调查在调查目的、地物分类、技术方法上均不相同，调查的结果差异诸多，长春市耕地和林地的重叠面积在470平方公里以上，海南的数据也显示在1000平方公里以上，基础数据的差异已是一个共性问题，由此编制的规划成果打架也就成为了常态，所谓基础不牢、地动山摇便是如此，只有统一基础调查，才能真正摸清家底。

（二）确权是核心。在市场经济体制下，明确资源的所有人、产权被清晰界定的情况下，市场才是有效率的，因此需要明确哪些自然资源要出于公益目的而保留、保护和修复，哪些自然资源可以向市场放开，在统一调查的基础上进行统一的确权登记，实行资产化管理，既要守住生态红线，又要管住资源开发利用上限，还要实现自然资源资产收益，真正的践行“绿水青山就是金山银山”。

（三）建立空间规划体系是手段。规划作为一种公共政策，能够有序引导各类自然资源的科学合理利用，实现各类自然资源的有序转化和效益的综合提升。建立健全空间规划体系，有助于在全国一盘棋的理念下，落实国家主体功能区战略和制度，依据资源禀赋实现差异化协调发展，促进发展与保护的内在统一。

二

空间规划试点工作再梳理

按照《省级空间规划试点方案》要求，空间规划编制应以“主体功能区规划为基础，全面摸清并分析本底条件，划定三区三线，注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划”。在具体试点过程中，项目组按照要求主要做了四件事，达成了四项共识。

（一）基本规范，达成标准共识。此项工作共制定了10项技术规程，实现了规划期限、规划范围、坐标体系、管控分区、用地分类等规划编制基础的统一。

（二）工作底图，达成现状共识。此项工作重点比对土地调查、林业调查、地理国情普查数据，形成了统一的差异用地处理意见和方案。

（三）规划底图，达成发展与保护的共识。此项工作重点开展两项评价，上下协调划定三区三线，制定管控措施，确定了空间开发与保护的整体格局。

（四）一张蓝图，达成规划共识。此项工作重点明确了空间发展战略和核心空间要素布局，在战略定位、目标指标和城乡发展、生态保护和修复等要素布局上形成了共识。

空间规划编制技术路线示意图  

抛除规划门派之争，回顾整个试点过程，正是自然资源部主要职责的鲜活实践。现状底图对应基础调查，三区三线对应主体功能区战略和制度的精准落位，一张蓝图要素叠入规则对应空间规划体系整体架构，这让我们更加坚信，无论机构怎么调整，在生态文明建设这个时代大背景下，空间规划（国土规划）作为统筹性规划的地位不会变，空间规划确定的核心管控边界、管控规则、目标指标等核心编制内容不会变。

三

新时代新机构背景下空间规划体系探讨

规划的模式总是随着发展阶段、时代背景而动态调整，那么新时代下应对自然资源的统一管理、资产化管理，强调保护优先下的合理开发，空间规划体系又应该做出怎样的调整，目前业界还尚未给出答案，但可以肯定的是新构建的空间规划体系应当落实国家主体功能区战略和制度，处理好两项关系，一是开发与保护的关系，二是合与分的关系，基于以上认识，项目组在近期讨论过程中初步形成了一个方案，也是作为对空间规划试点工作的再思考，供大家探讨。

2017年，中央深改组第三十八次会议审议通过的《关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》中明确提出“推进主体功能区建设，是党中央、国务院作出的重大战略部署，是我国经济发展和生态环境保护的大战略。

新空间规划体系分规划、政策两条主线，宏观、中观、微观三个层次，其中，宏观层面建立以财政、土地、考核等调控政策为核心的主体功能区制度，中观层面建立以确权登记、资产核算等产权制度为核心的空间规划编制体系，微观层面建立以用途许可制度为核心的规划监督实施管理体系。

 新空间规划体系示意图

基于新空间规划体系下的几点判断：

1. 随着主体功能区上升为国家战略和制度，空间规划作为统筹性规划的地位已经确认，是对主体功能区战略和制度在空间上的精准落实。

2. 空间规划编制体系可分为四个层次，

第一个层次是空间规划，作为统筹性规划有且只有一个，通过确定目标指标、管控分区、用途和规则指导和约束开发类、保护类规划的编制；

第二个层次是按规划行为的属性分为开发类和保护类两大类规划，其内部按照面、条、块的结构又可细分为总体、专项、重点功能区三个层次，城市总体规划以后会逐步演化为开发类层面的总体规划；

第三个层次是综合整治规划，重点落实开发和保护类规划提出的具体建设和整治要求，是空间规划在五年层面的行动计划安排；

第四个层次是全域控制性详细规划，重点明确开发、保护、整治行为的具体项目和要求。

3. 生态文明建设背景下保护类规划市场前景会十分广大，开发类规划会逐步转向城市内部的更新改造，城市双修、乡村振兴等新类型的规划会逐步增多。

4. 控制性详细规划会逐步要求全域化和可实施化，以深圳为代表的建立在地籍信息基础上的控制性详细规划在自然资源资产化管理时代会得到进一步推崇和推广，在控规层次非建设用地规划还需要进一步探索。

5. 前端的统一调查和确权工作会成为自然资源部近几年的工作重点，第一要务应当是统一用地分类标准。

6. 后端的监督实施体系中，应对自然资源资产化管理的资源负债表会成为一项重要考核内容，用地许可制度会逐步泛化到全域自然资源的用途管制，审批制度会带来全新的调整，建设用地审批程序会随着机构的合并进行简化，非建设用地用途转换审批程序会随着生态功能提升的要求进行强化。

来源：长春市规划编制研究中心  空间规划研究部

来源：幸福都市

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